[전문가칼럼] 주택시장 회복을 위한 차기 정부 주택정책의 방향

지금까지 주택정책의 목표는 주택가격 안정이었다. 주택가격 안정을 위해서 일차적으로 양적 공급을 지속해왔고, 2차적으로는 경기변화에 따른 주택가격 변동에 맞춰 규제와 완화를 반복하며 주택시장에 개입하여 왔다. 그러나 최근에는 주택시장 회복을 위한 정부의 정책적 노력에도 불구하고 주택시장은 좀처럼 회복세로 전환되지 않고 있다. 주택시장의 침체는 글로벌 금융위기로 인해 세계경제 환경변화가 주택금융에 직접적으로 영향을 미치면서 시장영향력이 커진 것도 간과할 수는 없지만, 그동안 인구감소, 노령인구 증가, 1~2인 가구 증가 등 주택수요의 변화와 물량위주의 주택공급, 주택가격 하락, 전세가격의 상승으로 인한 하우스 푸어, 렌트 푸어의 등장 등 주택시장도 변화가 진행 중이었다. 물론 주택시장의 침체는 수요, 공급, 금융이 복합적으로 작용한 결과이지만 그동안 시장에 개입해온 주택정책의 효과분석을 통해서 기존 주택정책의 문제점을 살펴보고 주택수요, 경제변화와 대응 가능한 정책 방안을 제시하는 것이 필요하다. 지난 3개 정부 12년간의 주택정책을 분석을 통한 기존 주택정책의 특징 및 한계, 주택시장 패러다임의 변화에 대응할 수 있는 중장기적인 정책 방향은 다음과 같다.

 

 

 

주택정책은 크게 조세, 금융, 공급정책1)으로 나눌 수 있으며, 지금까지 주택정책의 기조는 김대중 정부(규제 완화∼규제 강화), 노무현 정부(규제 강화), 이명박 정부(규제 완화)로 이어져 왔다. 지난 12년 평균 월별 매매가격지수 증감률2)은 서울(0.35%), 전국(0.31%)이며, 정책이 한 건도 발표되지 않은 해당 월들의 매매가격지수 증감률 평균은 전국(0.27%), 서울(0.29%)였다. 주택정책이 한 건 이상 발표된 해당 월의 평균은 전국(0.37%), 서울(0.36%)로 지난 12년간 전국 평균(0.31%), 서울 평균(0.35%)을 넘어서는 시점에는 언제나 주택정책이 발표되었다. 전국의 매매가격지수 증감률이 0.37%일 때는 1가지 주택정책이, 전국의 매매가격지수 증감률이 0.43%일 때는 2가지 주택정책이, 전국의 매매가격지수 증감률이 0.82%일 때는 조세·금융·공급의 3가지 정책이 모두 발표되어 주택시장이 과열될수록 다수의 정책을 동시에 발표하여 시장 안정화를 꾀하였다. 즉, 주택 매매가격 지수 증감률이 클수록 발표한 대책의 수는 점점 더 많았다. 즉, 주택매매가격의 변동이 생기면 항상 주택시장 안정을 위한 정책이 발표된 것으로 이는 주택가격 상승에 대한 기대감이 지배적이었기 때문으로 주택가격의 상승 혹은 하락 시기에는 수요를 움직이기 위한 정책적 노력을 계속하여 온 것이다.

 

 

 

 

주택정책의 효과를 살펴보기 위해 정책발표 3개월 후 매매가격지수 증감률과 비교하였다. 즉, 정책이 발표된 해당 월과 발표 3개월 후의 매매변동률3)을 비교하여 규제 강화, 규제 완화 정책 의도대로 주택가격에 영향을 주었는지를 판단하는 것이다. 규제완화 정책은 주택가격 하락기에 주택가격 상승을 목적으로 발표하기 때문에 매매변동률이 (+)로 전환되면 효과가 있는 것으로, 규제강화 정책은 주택가격 상승기에 주택가격 하락을 목적으로 발표하여 매매변동률이 (-)로 전환되면 효과가 있는 것으로 판단하였으며, 정책효과는 매매 변동율의 변동폭을 기준으로 분석하였다.

 

각 정부별 매매변동률의 변동폭은 노무현 정부(2.89: -2.88∼-0.01) > 김대중 정부(2.11 : 0.1%∼2.01%) > 이명박 정부(0.71: 0.02%∼0.69%) 순서로 규제 강화 정책이 효과가 가장 컸으며, 시장회복을 위한 규제 완화 정책도 김대중 정부에서는 효과가 있었다. 그러나 이명박 정부는 김대중 정부와 같은 완화 기조를 사용하였지만 새로운 정책보다는 노무현 정부의 강력한 규제들을 완화하는 수준으로 일관하여 노무현 정부 대비 1/4 수준으로 효과가 떨어졌다. 또한, 정책적 효과를 크게 하기 위한 정책혼합(Policy Mix)4)의 효과도 김대중 정부(총 3회: 1회 ∼ 완화대책 -효과 없음, 2회∼ 규제대책 -효과 있음), 노무현 정부(총 3회: 규제대책 -효과 있음), 이명박 정부(총 6회: 완화대책- 2회 효과 있음)로 규제정책의 효과는 크고 상대적으로 완화정책의 효과는 작았다. 또한, 규제정책들도 김대중 정부에서 노무현 정부를 지나면서 변동폭이 1.38%→ 1.0%→0.39%→ 0.25%로 점점 줄어들었으며, 이명박 정부의 경우 매매변동률의 변동폭도 0.47% → 0.02% 줄어들어 정책혼합의 효과도 감소하고 있음을 알 수 있다.

 

 

 

그렇다면 정부의 정책발표에도 불구하고 시장이 회복세로 돌아서지 못하고 있는 이유는 무엇일까?

지금까지 조세·금융·공급정책을 살펴보면, 공급정책은 지역적 편차를 고려하지 않는 양적 공급의 확대, 조세와 금융정책은 규제와 완화를 반복하는 단순한 방식 유지, 또한 대책발표 후 국회통과가 지연되면서 정책효과가 감소하고 정책신뢰를 떨어뜨리는 일이 반복되었기 때문이다. 기존의 양적 공급확대, 가격안정이라는 중장기적 목표가 사라지고, 주택시장의 수요변화, 글로벌 경제로 인한 대외경제 여건 변화 등 주택시장 패러다임이 변화하고 있는데, 패러다임 변화에 적용 가능한 중장기적 정책 방향을 제시하지 못하고 기존 규제들을 완화하는 단기 대책만을 고집한 결과가 주택시장 침체로 이어지게 된 것이다. 즉, 시장 패러다임 변화와 시장 침체가 계속되는 구조적 복합불황 속에서 규제대책의 불필요성과 한계를 보여주는 것이다. 그렇다면 차기 정부의 주택정책 방향은 어떠해야 할까?

 

중장기적으로는 주택정책 최소화를 통해서 시장기능을 회복시켜야 한다. 정부는 저소득층을 위한 주택공급, 주거복지 등 공공부문의 역할에 집중하고 중산층 이상은 시장 자율에 맡겨 정책으로 인한 시장 변동성의 폭을 줄이고 거래 활성화를 통한 시장 안정화에 힘써야 한다. 이와 함께 서민·중산층 실수요자의 자가 소유 기회를 확대시킬 수 있는 조세·금융지원 시스템 마련과 임대주택 공급을 통한 주거복지 확대 및 수요자 주거지원 프로그램 도입이 필요하다. 단기적으로는 지나친 규제 완화로 인한 과열현상의 우려보다는 주택경기 회복에 장애물이 되고 있는 규제정책들을 차례로 폐지하여 시장기능을 회복시키는 것을 전제로 거래를 활성화 시켜야 한다. 즉, 거래 활성화를 위해 1차적으로 조세·금융정책의 policy mix를 통해 하우스 푸어와 렌트 푸어 문제를 해결하고, 2차적으로는 주택경기 회복의 장애물이 되는 다주택자 양도세 중과, 분양가 상한제 등 주택 관련 규제를 차례대로 폐지하여 시장회복을 앞당길 수 있는 전략적 대응을 해야 한다. 

 

조세, 금융, 공급 각각의 개별정책을 살펴보면, 조세정책의 경우 반복되는 감면기간 연장 운영은 시장의 기능을 위축시키고 불확실성만 증대시키기 때문에 주택의 거래·보유에 따른 세금부담을 완화할 수 있는 장기적인 조세대책이 필요하고, 취득세 감면 연장, 나아가 취득세 법정세율 영구인하도 고려해야 한다. 지자체의 세수보전이 가장 큰 문제이지만, 장기적으로 취득세율을 낮추어 주택구입의 진입 문턱을 낮추어줄 필요가 있기 때문이다. 또한, 미분양의 증가는 기존 주택거래와 신규분양에도 부정적인 역할을 하기 때문에 미분양에 대한 양도세 감면의 추가 연장이 필요하다. 금융정책은 단기적으로 하우스 푸어 문제를 해결하고 장기적으로는 주택대출의 건전화를 위한 방향 전환이 필요한 시점이다. 민간금융과 공공금융의 역할을 구분하여 공공금융은 소외계층의 주거안정을 지원하고, 민간금융은 실수요자에게 신용을 공급하여 주거안정을 도모하도록 방향 전환이 되어야 하고, 서민의 전세난과 자가 주택 마련을 위한 통합적인 금융지원 대책(실수요자 중심), 실수요자의 상환능력을 높이고 리스크를 줄임으로써 주택구입 능력을 지원해야 한다. 공급정책은 주택시장 환경변화에 대응하는 수요 맞춤형 공급방식으로 전환을 위해 다품종 소량생산이 가능한 공급 관련 규제를 완화해야 하고 공공부문과 민간부문의 역할을 명확히 하여 공공부문은 무주택 국민의 주거생활 안전을 도모하고 민간부문은 국민의 주거수준 향상에 힘쓸 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 재고주택의 유지관리 및 재정비·재개발을 통한 주택관리와 공급, 전국적인 물량 위주 공급방식에서 벗어나 각 지역별로 수요를 파악하여 주택을 공급하는 지역별 수급관리 체계를 마련해야 하고, 중앙정부 위주에서 지방정부 중심으로 공급방식 전환이 필요하다.

 

주택공급의 양적 확대와 주택가격 안정화라는 목표는 달성되었지만, 주택가격 상승 기대감이 상실된 현시점에서는 현 주택시장의 불안요인을 최소화하는 단기적인 정책 대응, 중장기적으로는 계층별 주거만족도를 높여 주거안정에 신뢰를 줄 수 있도록 정책의 방향을 전환해야 한다. 2013년 차기 정부는 지난 정부와의 정책적 연결고리를 끊고 주택시장 장기침체의 해결, 거래 안정화, 계층별 맞춤 주거복지를 통해서 국민 삶의 질 향상을 위한 주택정책의 변화 의지와 동시에 질적 주거복지 시대로 나아가는 정책적 사명감을 보여주어야 한다.